| 珠三角工业园区如何应对土地新政 |
|
| 2008-02-18 15:15 文章来源：安徽省商务厅 |
| 文章类型：原创 内容分类：新闻 |
[摘要]2004年国家采取土地紧缩政策以调控宏观经济的良性运行，各类工业园区成为清理整顿的重点。紧缩“地根”加上紧缩“银根”，使珠江三角洲各级政府主导的工业园区“低价征地——高价出让——低效利用”的发展模式难以为继，面临从外延粗放型向内涵集约型的转变；“无地招商”、设立工业园区门槛以及土地利用配额市场化等将成为珠江三角洲工业园区持续健康发展的主要策略。
2004年4月国务院颁发《关于深入开展土地市场治理整顿，严格土地管理的紧急通知》，实施“三个暂停”，即暂停审批农用地转非农建设用地，暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改，对新批的“县改市(区)”和“乡改镇”，暂停修改涉及土地利用的各类规划。如广东省已停止审批设立各类开发园区，截至2004年底，清查各类开发园区499个，批准规划面积339907ha，经整顿后撤销开发园区397个，规划用地面积压减至101708ha，保留国家级和省级开发区74个，规划面积77402ha；省以下拟保留开发区28个，规划面积24306ha，退回土地42309ha，复耕土地4736ha，收回闲置土地5625ha，镇级低效益工业园区成为广东省土地市场整理的重点。
一、国家土地紧缩政策的解析
1、游离于土地利用规划之外的城市规划
土地利用与产业结构、区域发展、生产力布局、经济发展模式等息息相关，是反映宏观经济发展状况的一个重要指标，而珠江三角洲各级政府以最大可能满足投资商需求为己任，土地利用粗放、效益低下，完全忽视土地的稀缺性，这种“以需求为导向”的土地管理亟需向“供给引导需求”的方式转变，充分考虑产业的可持续发展、失地农民权益和生态环境的维护。《全国土地利用总体规划纲要(1997—2010)》作为确立土地用途管理制度后首轮土地利用总体规划，对城市规划并未起到调控和引导作用。“从规划角度，首先要画一个大圈子，这就是土地利用总体规划；然后在大圈里面画具体的小圈子，这就是城市规划；最后，开发商或市政部门可以画自己的小圈圈，就是商业或市政用地规划；可是我国的实际情况却是颠倒过来的！”，各级城市新一轮的城市总体规划期限已到2020年，甚至一些城市已面临无地可用的境地，如2002年珠江三角洲已利用土地7484km2，占其土地总面积的13.7%，比2000年增加1213km2，利用率已达65.87%，若继续按照粗放型的土地利用模式进行城市化，珠江三角洲可利用土地将在未来10年消耗殆尽，而其中低层次工业园区的无序、低效发展是造成土地粗放利用的重要原因。土地、资本、资源、劳动力、科技进步及制度创新等推动经济增长的因素中，土地、资源和劳动力等沦为国际化资本在珠三角获取利润的主要依托，这种建立在土地粗放利用、廉价劳动力、较弱科技创新基础上的发展模式，造成城市发展的“脆弱性”，如过度依赖出口且难以内升化的中小企业，日趋激化的失地农民和流动人口问题，生态环境资源的过度消耗等等。考虑到土地的稀缺性和不可再生性，土地紧缩政策与财政政策、货币政策一并成为国家宏观调控的主要工具，通过调控土地来促使产业结构转型。
土地政策参与宏观调控体现在调控建设用地总量、调整土地供应结构、确定不同区域的供地政策等三个方面。建设用地总量是影响经济发展速度和实现经济总体供求平衡的重要因素，调控建设用地总量就是根据经济运行状况，过热时减少供地量或提高地价减少需求，迟滞投资实现，减缓经济增长速度；经济过冷时，与财政、货币政策配合使用，增大供地量或降低地价，加快经济发展；土地供给的数量、结构、供给方式、供给主体、供给限制、供给时机等均影响区域经济发展，通过对不同用途土地的供应，促进产业结构调整和产业优化升级，按照国家产业政策，适时调整供地政策，对于禁止性项目，停止供地，对于限制性项目，提高供地标准和条件；当然不同的区域应当实行不同的土地政策，如中山市小榄镇经济发展迅猛，土地利用率高，产出强度为216.58万／亩，但却无土地利用配额，而相距不远的板芙镇经济发展落后，土地资源充足但利用效率很低，产出强度仅为4.66万／亩。
2、调控土地的目的旨在“调控政府”
地方政府行为具有“政府”和“经济人”的双重特征，地方政府编制规划的目的旨在促进经济增长和城市形象改善，在某种程度上说是“行政区经济”促使下的“城市规划秀(show)”。“行政区经济”产生的根源在于体制转轨过程中政府职能的转化滞后于经济体制改革，“分灶吃饭”的财政体制和“以GDP为核心”的政府业绩评价标准更加剧了这种状况。城市规划是地方政府的重要公共干预手段之一，而地方政府是城市规划的实施主体，“行政区经济”格局下地方政府的规划价值取向及其具体行为将直接影响城市规划的实施效果及城市建设质量(施源等，2005)。另一方面，尽管土地利用原则上由中央政府掌控，但实际由地方具体操作，真正的操作权在县和乡一级政府手里，地方政府往往以“发展经济”的名义违规用地，认为依法办理用地手续繁琐、费用高、周期长，有碍招商引资；在某种程度上说，违规用地的主体是地方政府，地方政府在征用土地或改变土地用途方面拥有决定权，甚至产生“化整为零”、“下放土地审批权”、“分级限额审批制度”、“特事特办”、“一事一议”和“零地价”等不合理的做法；土地拍卖制度虽然给土地贴上价格标签，但出让给谁，价格如何等均由政府掌控，缺乏透明度。
珠江三角洲外资推动的快速城市化使土地的资产效应日益显现，低价征地、高价出让成为地方政府“经营城市”的捷径；如2001年中山市提出工业强市、工业强镇(区)战略，加快镇区工业化进程，2003年确立工业入园战略，走规模化、集约化道路，但政绩的GDP考核体系迫使官员以低价吸引投资，以地价换取政绩，加速工业园区盲目扩张，土地利用低效；城市GDP的增长只能说明城市经济总量的扩张，而未必导致城市居民整体福利的提高，甚至是以牺牲居民福利的代价来换取(环境恶化、交通堵塞等)。政府“低价而合法”地从农民手里拿地的制度，导致政府不是去考虑现有土地的更新与再利用，而热衷于“低价征购”农村土地(甚至耕地)，设立工业园区再高价出让给开发商。通过设立工业园区批租土地来获取财政收入，成为政府企业化的一个典型体现。在土地资源稀缺性的前提下，亟需对进驻工业园区的项目什么该批，什么不该批进行研究，建立评价指标体系以指导招商引资；并且工业园区要“有进有出”，对产值密度和建筑密度要有相应的规定，防止部分开发商利用优惠产业政策进行土地投机、土地储备等行为出现。
二、珠江三角洲“政府主导”的工业园区发展模式及其问题
珠江三角洲城市化是以外向型投资为主导、自下而上进行的，呈现出沿交通运输网络延伸、以各个中小城镇为节点的网络式生产景观，其特征集中表现在城市(镇)数量迅速增加，人口规模和用地规模急剧扩大，城市群或都市连绵区初步形成等方面。珠江三角洲的改革开放从深圳、珠海经济特区的设立肇始，旨在“自上而下的放权”，甚至给予土地审批方面的“特权”来促进地方政府发展经济的积极性，成效显著。20年间(1984—2004)珠江三角洲一跃成为世界制造业中心，各市GDP总量一路飙升，尽管经历了几个发展迟缓或波动阶段，但平均增速长期维持在20%左右。鉴于GDP总量及其增长速度成为衡量地方政府官员政绩的主要标准，维持GDP的高速增长更成为政府官员们的“共识”，甚至不惜人为压低地价来招揽投资商，而不愿优化产业结构，规避由产业转型或升级所可能产生的GDP波动风险。
1990年代以来珠江三角洲经济高速增长和快速城市化是建立在“低地价和粗放经营”的基础上的，“自上而下的放权”，尤其是土地审批权的下放以及地方政府的“唯GDP发展观”，导致珠江三角洲各级政府大量圈地，辟为工业园以吸引投资；但且疏于对进驻园区企业规模、类型的管治，大量土地被低效利用，环境保护难以落实。土地开发的低效益实际上是对当地经济未来发展的“透支”，而CEPA和“泛珠三角”的深入开展、新的经济全球化态势等因素正促使珠江三角洲产业结构、社会结构转型，而首当其冲的就是对传统工业园区发展模式的反思和新发展模式的探究。
1、“遍地开花”的工业园区与进驻企业规模效益的低下
土地低效利用存在于小城镇设置的大量传统工业园区中，土地被圈占、闲置，已开发土地效率也不高。顺德市1990—1998年建设用地总投入量为6092ha，但1998年全市闲置土地达1023ha，闲置率达到16.8%，闲置土地大部分集中在各专业镇区；1996年，东莞市区批而未建的土地面积达21.75km2，是当时建成区面积40.36km2的53.89%；2001年广州市番禺区20个镇共有163个工业园区，每个镇平均有8个工业园区，多散布在各自然村中，最大的工业园区占地255ha，最小的仅3ha，工业用地的分散状况可见一斑。
从珠江三角洲土地的稀缺性角度来分析，以劳动密集型为主的传统工业园区本身就是一种浪费，其单位土地产出率远低于资金技术密集型产业，如珠海市白蕉科技工业园土地产出率2003年仅为500万／km2，与此相对应的是工业园区内劳动密集型企业的规模效益低下，中小企业占珠江三角洲企业总量的95.32%、产值的56.36%、从业人员的81.69%。从另一方面来看，各级工业园区为吸引投资商竞相压低地价，地价过低必然促使土地利用的粗放，如很多企业打着高科技等旗号，本来1ha土地可解决生产的，却非要10ha土地不可。
2、工业园区“过速发展”带来的隐忧
1990年代中期以来，中国全面推进改革开放进程，地方政府获得更多支配城市发展的自主权力，但却削弱了其推动城市发展的资源调控权力；鉴于其依然面临着向上级政府负责以推动地方经济增长的首要任务，地方政治与经济权力合作以推动城市发展的企业家城市理论盛行，以廉价土地吸引外资(而非培育民营企业)自然成为捷径，跨国公司将低端的消耗资源、污染环境或劳动密集型的生产环节配置到珠江三角洲等地，但城市在获得少量短期物质收益的同时却付出了大量的长期成本，“城市发展的收益大多为处于流动状态的国际资本获取，城市本身仅仅获得的是短期的和少量的表面收益，却为此将承担大量长期和隐性的成本”。政府关注工业园的集聚效益、规模效益，大量出让生产性用地，忽视城市作为“异质人口聚居地”的内在本质，减少公益项目用地供应，住宅用地供给减少，房价虚高，工业用地过量供应导致工业用地利用率偏低。
珠江三角洲工业园区失控，土地市场供大于求，但“栽下梧桐树，未必有金凤凰”，也就是说，达到“五通一平”，甚至“七通一平”的园区土地并非都能够卖出去，大量土地“开而未发”，圈而不用、批而未建、粗放利用等现象在珠江三角洲各市普遍存在。1984—1994年间珠江三角洲城镇用地增长速度为8.3%，快于同期人口增长速度；1998—2001年珠江三角洲年均耕地面积减少2%，基本建设投资年均增长率达到15.9%。外商投资以及与之相配合的基础设施建设成为促使城建用地规模快速增长的主要力量；从土地资源状况来看，房地产商、投资者牵着政府的鼻子走，农业用地、尤其是湿地、桑基鱼塘、沿海滩涂等重要生态用地不断被蚕食，粮食安全、区域生态安全以及而因工业园区的“开而未发”所引发的金融安全隐患等问题被忽视。
3、“合法而不合理的征地制度”迫使本地农民自发“紧缩土地”
城市政府倾向于外延式扩张和外部投资的引入，廉价出售土地成为政府“招商引资”的主要手段；通过“县改区、乡改镇”等行政区划调整来提高城市化水平，被认为是“通过合法手段获得可供批租土地的有效途径”。但市场经济的高速发展背景下，土地征用仍沿用计划经济时代行政占用的模式，具有强制性、垄断性，把农民排斥在土地利益分配体系之外，失地农民的利益受损、失去保障等问题由此产生。另一方面城市化是“农用地向非农用地转换的过程”，伴随着“财富的产生、转移、流动和再分配”，值得忧虑的是，农用地向非农用地转换所带来的巨大土地增值并未被合理分配，政府按照农用地投入产出标准从农民手中“低价而合法的”获取土地，并转卖给投资商或房地产开发商，经政府“转手”的农民土地瞬间增值几百倍、几千倍，而失地农民却从中获益甚少。如广州市海珠区琶洲征地补偿金每亩约20万元，而政府“转手”给开发商的价格是250万／亩(2005)。低价征购而高价出让的征地制度让农民意识到出让土地就意味着巨大机会收益的丧失，“持地观望”成为其无奈选择，如中山市东凤镇拟引进顺德美的集团进驻，而本地农民拒绝出让土地，导致该项目难以落实，土地如何定价？收益归谁所有？土地租金怎么分配？附加值如何进行配置等问题亟待解决。
珠江三角洲各级市(镇)政府主导下的土地供应体制需大量圈占原属农村集体所有制的土地，失去耕地的村民靠政府给予的征地补偿金生活。失地兼失业的农民问题。若工业园区得到开发的话，村民可以从后期的税收及从事第三产业中获利；若工业园区吸引不到投资商的话，难以复耕的土地将使村民生活失去着落，失地往往伴随的是失业，先期投入巨资用于征收土地和基础设施的市(镇、村)政府的财政收支亦会濒临崩溃；工业园区低地价，甚至“零地价”的土地供应体制危害甚大，近期内影响城乡关系协调，远期将为金融市场的稳定和经济的长远发展埋下隐患。
三、土地紧缩政策下珠江三角洲工业园区发展的对策
1、“无地招商”的工业园区引资策略
国家紧缩“地根”的宏观调控策略和珠江三角洲既往工业园区发展对土地的低效利用，使得原来“招商引资，土地先行”的粗放型经济发展模式难以为继，亟待转型。如中山市部分工业园区采取对现有企业增资扩股(尤其是技术股)，尽量少用或不用土地来引资，注重经济增长的内涵与质量。具体操作方式有三种，一是重点鼓励外商增资扩股，引导企业主动嫁接外资，鼓励外商并购原有企业，催生高成长性的中小企业“借力”海外资本市场，谋划上市等举措。在这一方面，长江三角洲已经走在了前面，如2004年1—10月苏州市批准增资项目931个，合同外资30.09亿美元，占合同利用外资总额的24.55%，同期昆山市合同外资22.45亿美元，其中40%为增资扩股；二是由“重项目数量向项目质量和技术”的转变，从单纯的“招商引资”向“招商选资”转变，鉴于珠江三角洲众多跨国公司众多生产环节布局于此的特点，应改善社会生态软环境，争取跨国公司在此设立区域性研发中心，或通过设立“符合产业政策、技术含量、投资强度、环境保护、增加就业、低能耗”等指标来限定进驻工业园区企业的质量；三是“地块招商”，部分工业园区未开发地块，应首先确定用途、投资强度、容积率等指标，只有满足这些硬性指标才能获批。
2、工业用地基准地价的落实与用地“门槛”的制定
过低的工业用地出让价格是一些企业土地浪费严重的主要原因之一，如2003年广东省国土资源厅制定的《广东省城市国有土地分等及基准地价标准》规定中山市工业用地5个级别的基准地价，按最低价格(第5级)标准，出让价格为12.67万／亩，但全市39个工业园区中只有7个超过这个标准；工业用地出让没有一个基准地价，各镇区各自为政，因争夺项目而竞相压低地价。针对农民对集体土地的紧缩和国家紧缩“地根”的情况，部分镇级工业园区开始凭借经验制定一些“门槛”，如小榄镇遵循《中山市产业发展导向目录》，制定工业项目建设准入条件，但不够系统规范；应遵循国土资源部《工业项目建设用地控制指标(试行)》，进一步细化如投资强度、建筑系数、容积率、行政办公及生活服务设施用地比例等指标，分行业、分镇区制定门槛，引资时做到有依有据，这些“门槛”指标应在实践中逐步修订和完善，可根据具体情况给予一定程度的调整。
3、土地利用配额制度的“市场化运作”
土地利用配额制度在某种程度上已成为珠江三角洲土地低效利用的制度根源，如中山市土地利用配额指标为5000亩／年，分到镇区数额更小，而镇区经济发展水平不同，土地需求量差异很大，部分镇区指标剩余，而部分镇区如小榄、古镇、火炬区等土地极度匮乏。这种土地利用配额按镇区平均分配的做法，兼顾了公平但却丧失了效率，2003年中山市火炬区工业用地产出强度为356.02万／亩，而板芙镇仅仅为4.66万／亩；2004年中山市工业园区平均投资强度为49.76万／亩，而沙溪镇隆兴工业园区达到170.43万／亩，而三乡镇乎埔工业园区仅为2.64万／亩。鉴于此，应拿出部分土地利用配额在镇区之间竞拍，发达镇区高价获取配额以满足进驻园区企业需求，落后镇区集约利用现有土地；除市场化运作之外，发达镇区和落后镇区之间可签订协议，一镇提供土地配额指标，一镇引进项目，得到土地指标的发达镇区通过产业链协作或技术反哺促进落后镇区发展。
四、关于土地紧缩政策的思考
国家土地紧缩政策的目的是在总量上控制土地开发的过速增长，借此给经济降温。考虑到土地的稀缺性和不可再生性，财政政策及货币政策有可能放松，但土地政策放松的可能性不大，仍按以前粗放利用的工业园区模式难以为继，必须转型。但有一点需要指出，国家土地紧缩政策并不是针对所有引资项目的“一刀切”，其初衷是迫使地方政府构建一套合理的工业园区进驻“门槛”体系和以供给为导向的土地管理制度，让城市规划建设重新纳入到土地利用的框架之内，让园区企业“有进有出”，低效利用土地得以“再开发”，从这一角度来看，国家土地紧缩政策的作用机制是“调控政府”，终结政府主导的以廉价土地为支撑的外延粗放型的城市化模式，走向集约高效内涵式的城市化道路。
除国家土地紧缩政策之外，要特别注意珠江三角洲农民自发的“紧缩地根”现象，国家征地补偿政策的公开化、法制化以及农民市场参与度、民主意识的提升实际上使政府不可能再像过去那样低价从农民手中拿地，再高价出让给开发商。所有这些要求工业园区建设除考虑经济绩效之外，还得考虑失地农民及“城中村”发展的和谐，和谐农村社会的构建与土地的可持续利用同样重要，否则经济的高速增长很可能会被不和谐的农村社会“中断”。土地集约利用与和谐农村社会已成为珠江三角洲“自下而上”城市化模式发展不可逾越的问题。
|
北京时间:
